為讓《深化政府采購(gòu)制度改革方案》要求盡快落地，財(cái)政部日前公布了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《修訂草案》），筆者根據(jù)個(gè)人理解對(duì)《修訂草案》的主要亮點(diǎn)進(jìn)行解析。

一、《修訂草案》打破了“招標(biāo)迷信”的傳統(tǒng)觀念

公開招標(biāo)一直以來(lái)是公共采購(gòu)領(lǐng)域最受歡迎，并廣泛采用的采購(gòu)方式。但是，為了進(jìn)行公開招標(biāo)，一些地方政府過(guò)分降低招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)，很多采購(gòu)人也為了規(guī)避責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，把不屬于招標(biāo)范圍的小額采購(gòu)項(xiàng)目主動(dòng)進(jìn)行招標(biāo)，公開招標(biāo)率不斷提高，甚至有些地方還形成了對(duì)招標(biāo)的“迷信”。筆者發(fā)現(xiàn)，一些不適宜用招標(biāo)方式采購(gòu)的項(xiàng)目選擇用招標(biāo)方式進(jìn)行后，投標(biāo)人并沒有參加的意愿，但為了使招標(biāo)成功，采購(gòu)人、投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)紛紛采用陪標(biāo)、虛假招標(biāo)等方式進(jìn)行招標(biāo)，這不僅毒害了政府采購(gòu)市場(chǎng)，還增加了采購(gòu)成本。

此次公布的《修訂草案》打破了“招標(biāo)迷信”的傳統(tǒng)觀念，公開招標(biāo)不再作為首選的采購(gòu)方式，只有采購(gòu)需求客觀、明確的項(xiàng)目，才可以采用招標(biāo)方式采購(gòu)。對(duì)于公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物服務(wù)，采購(gòu)人不能確定客觀指標(biāo)，需由供應(yīng)商提供細(xì)化方案、設(shè)計(jì)方案或者解決方案的，采購(gòu)人應(yīng)報(bào)經(jīng)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上財(cái)政部門批準(zhǔn)，依法采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非招標(biāo)方式采購(gòu)。

二、重構(gòu)了政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)評(píng)審制度

近幾年來(lái)，很多采購(gòu)人把供應(yīng)商在履約中以次充好、偷工減料、拖延交貨等違法違約行為歸罪于最低評(píng)標(biāo)價(jià)法或低價(jià)優(yōu)先價(jià)格評(píng)審規(guī)則，很多供應(yīng)商對(duì)此也表示應(yīng)該取消，并認(rèn)為減少價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)可以保證商業(yè)利潤(rùn)。實(shí)際上，價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是招標(biāo)的本質(zhì)，國(guó)際上的招標(biāo)只有最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，招標(biāo)投標(biāo)制度引入中國(guó)后，立法者根據(jù)中國(guó)國(guó)情在招標(biāo)投標(biāo)法中增加了綜合評(píng)估法的評(píng)審方法，但對(duì)于綜合評(píng)估法的使用范圍是嚴(yán)格控制的。

《修訂草案》遵循國(guó)際通行的“需求明確基礎(chǔ)上競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”“符合需求情況下低價(jià)中標(biāo)”的公平競(jìng)爭(zhēng)原則，對(duì)評(píng)審機(jī)制進(jìn)行了重大調(diào)整，重構(gòu)了我國(guó)政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)評(píng)審制度，筆者認(rèn)為主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

第一，對(duì)于技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、市場(chǎng)供應(yīng)充足的辦公設(shè)備和用品、后勤服務(wù)等項(xiàng)目，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法評(píng)審。即符合以上條件的項(xiàng)目采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法評(píng)審是強(qiáng)制要求。

第二，對(duì)于采用綜合評(píng)分法評(píng)審的項(xiàng)目，一是加大了價(jià)格分的權(quán)重，從原來(lái)規(guī)定服務(wù)項(xiàng)目不少于10%、貨物項(xiàng)目不少于30%，統(tǒng)一調(diào)整為不少于50%；二是要求評(píng)審因素全部客觀量化，無(wú)法客觀量化的因素不得作為評(píng)分項(xiàng)，而應(yīng)作為符合性審查時(shí)的實(shí)質(zhì)性審查內(nèi)容。根據(jù)財(cái)政部日前發(fā)布《政府采購(gòu)需求管理辦法》，采購(gòu)人在實(shí)施采購(gòu)之前，應(yīng)該進(jìn)行充分的論證和市場(chǎng)調(diào)研，提出明確的采購(gòu)需求。筆者認(rèn)為，采購(gòu)需求明確、評(píng)審因素客觀量化是加大價(jià)格分權(quán)重，甚至采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法評(píng)審的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第三，引入雙信封開評(píng)標(biāo)制度。質(zhì)量和價(jià)格原本是一對(duì)矛盾指標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”，《修訂草案》建立了“優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)上優(yōu)價(jià)”的評(píng)審機(jī)制——雙信封開評(píng)標(biāo)制度。雙信封開評(píng)標(biāo)在世界銀行等國(guó)際金融組織項(xiàng)目和國(guó)內(nèi)工程招標(biāo)項(xiàng)目中已經(jīng)普遍使用，其實(shí)質(zhì)是“先擇優(yōu)再選廉”，即先開技術(shù)方案信封，從開啟的投標(biāo)中選擇若干個(gè)技術(shù)優(yōu)選方案，再在第二評(píng)審階段開價(jià)格信封，從中確定評(píng)審總得分最高的投標(biāo)人為中標(biāo)候選人。雙信封開評(píng)標(biāo)制度可以杜絕投標(biāo)人以低質(zhì)產(chǎn)品沖擊投標(biāo)的現(xiàn)象。

三、強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，賦予采購(gòu)人更多權(quán)力

《修訂草案》根據(jù)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》精神，強(qiáng)化和落實(shí)了采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中的主體責(zé)任，提高了采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中的話語(yǔ)權(quán)。筆者梳理了一下，具體包括以下幾個(gè)方面：

第一，對(duì)于某些公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，采購(gòu)人可以選擇非招標(biāo)采購(gòu)方式。采購(gòu)人采購(gòu)公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、服務(wù)，不能確定客觀指標(biāo)，需由供應(yīng)商提供細(xì)化方案、設(shè)計(jì)方案或者解決方案的，經(jīng)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上財(cái)政部門批準(zhǔn)，可以依法采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非招標(biāo)方式采購(gòu)。

第二，賦予采購(gòu)人在組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)環(huán)節(jié)更多權(quán)力。一是取消了評(píng)標(biāo)委員會(huì)中評(píng)審專家不得少于成員總數(shù)三分之二的限制，采購(gòu)人可以根據(jù)項(xiàng)目具體情況決定評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員構(gòu)成。對(duì)于技術(shù)性強(qiáng)、采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)標(biāo)的缺乏了解的項(xiàng)目，評(píng)審專家可以占多數(shù)；對(duì)于技術(shù)性不強(qiáng)、采購(gòu)標(biāo)的簡(jiǎn)單的通用項(xiàng)目，采購(gòu)人代表可以占多數(shù)。二是要求采購(gòu)人必須委派代表參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)，不給采購(gòu)人推卸評(píng)審責(zé)任，對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果不擔(dān)當(dāng)、不負(fù)責(zé)的借口。三是取消采購(gòu)人代表不得擔(dān)任評(píng)標(biāo)委員會(huì)組長(zhǎng)的規(guī)定。采購(gòu)人最熟悉采購(gòu)項(xiàng)目，由采購(gòu)人代表?yè)?dān)任組長(zhǎng)可以提高評(píng)審效率，并且方便在處理質(zhì)疑投訴時(shí)給出處理意見。四是賦予采購(gòu)人選擇評(píng)審專家的自主權(quán)，允許采購(gòu)人自行選擇評(píng)審專家，可以隨機(jī)抽取，也可以自行選擇。五是對(duì)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人可以自行評(píng)標(biāo)，節(jié)約評(píng)審成本。

第三，異常低價(jià)投標(biāo)人中標(biāo)后，采購(gòu)人有權(quán)要求其提供履約擔(dān)保。供應(yīng)商低價(jià)中標(biāo)后不誠(chéng)信履約，不僅影響政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行，甚至影響國(guó)家機(jī)關(guān)的正常工作。賦予采購(gòu)人該項(xiàng)權(quán)力，可以為采購(gòu)人接受低價(jià)中標(biāo)提供經(jīng)濟(jì)保證，同時(shí)也限制了部分意欲低價(jià)中標(biāo)的供應(yīng)商。

第四，采購(gòu)人發(fā)現(xiàn)資格審查或符合性審查錯(cuò)誤后，可以組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)重新評(píng)審。現(xiàn)行《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定，只有分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤、分項(xiàng)評(píng)分超出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范圍、評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員對(duì)客觀評(píng)審因素評(píng)分不一致、經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定評(píng)分畸高畸低等四種情形，在評(píng)標(biāo)報(bào)告簽署前，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以當(dāng)場(chǎng)修改評(píng)標(biāo)結(jié)果。投標(biāo)人對(duì)以上四種情形提出質(zhì)疑的，可以組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行重新評(píng)審，《修訂草案》在此基礎(chǔ)上增加了資格審查和符合性審查錯(cuò)誤這兩種情形。筆者認(rèn)為，這種糾錯(cuò)機(jī)制可以在很大程度上減少錯(cuò)誤評(píng)審情況發(fā)生，并且投訴的數(shù)量和重新采購(gòu)的現(xiàn)象也會(huì)相應(yīng)減少，進(jìn)而提高政府采購(gòu)效率。

四、政府采購(gòu)信息公開力度加大

實(shí)踐充分證明“陽(yáng)光是最好的防腐劑”?！缎抻啿莅浮窂囊韵聨追矫孢M(jìn)一步加大了信息公開力度：一是增加了采購(gòu)意向公開規(guī)定，把《財(cái)政部關(guān)于開展政府采購(gòu)意向公開工作的通知》(財(cái)庫(kù)〔2020〕10號(hào))的要求以部門規(guī)章形式予以固化；二是要求采購(gòu)人在資格預(yù)審結(jié)束后，告知申請(qǐng)人未通過(guò)資格審查的原因，保障供應(yīng)商知情權(quán)，方便供應(yīng)商尋求救濟(jì)；三是進(jìn)一步提高開標(biāo)的信息公開力度，要求開標(biāo)時(shí)增加公開主要投標(biāo)產(chǎn)品品牌規(guī)格型號(hào)、主要服務(wù)內(nèi)容、交付或者服務(wù)期限等投標(biāo)文件主要內(nèi)容；四是公告中標(biāo)結(jié)果時(shí)，要求告知未中標(biāo)人其本人評(píng)審得分、排序及未中標(biāo)的具體原因。供應(yīng)商對(duì)評(píng)審有疑義的可以向采購(gòu)人提出質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，加大資格預(yù)審和評(píng)標(biāo)結(jié)果信息公開力度，還可以促進(jìn)采購(gòu)人和評(píng)標(biāo)委員會(huì)在進(jìn)行資格預(yù)審和評(píng)標(biāo)時(shí)客觀審慎評(píng)審。