在野蠻生長被重拳整頓后，市場(chǎng)一度認(rèn)為政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式進(jìn)入冷凍期，甚至有地方官員認(rèn)為PPP模式將被拋棄。但近期一系列現(xiàn)象顯示PPP正在解凍，規(guī)范的PPP模式仍被各地青睞，并受到中央支持。

4月25日，文化旅游部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)，明確在旅游景區(qū)、全域旅游、鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域推廣PPP模式。

PPP模式仍受青睞與支持

PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴第一財(cái)經(jīng)記者，自去年底財(cái)政部清理規(guī)范PPP模式以來，這是中央部委首次出臺(tái)的PPP指導(dǎo)意見。《意見》首先明確了PPP模式是完善公共服務(wù)供給機(jī)制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這對(duì)PPP模式的定位不僅僅限在文旅領(lǐng)域，而是代表中央政府對(duì)PPP模式的態(tài)度，PPP將迎來新的春天。

其實(shí)不僅上述《意見》明確提出PPP模式，4月14日公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》中，也明確提出創(chuàng)新投融資方式，規(guī)范運(yùn)用PPP模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)。

地方上也將PPP模式視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提供公共服務(wù)的重要工具。比如最近被審計(jì)署點(diǎn)名變相舉債的邵陽市在清理隱性債務(wù)同時(shí)，也提出重點(diǎn)實(shí)施城市供水、污水處理、垃圾焚燒和發(fā)電等沒有納入負(fù)面清單、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、不會(huì)新增地方政府債務(wù)的規(guī)范PPP項(xiàng)目，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

4月8日，陜西省委常委、西安市委書記王永康要求各級(jí)各部門要高度重視PPP工作，解放思想、真抓實(shí)干、快干會(huì)干，學(xué)經(jīng)驗(yàn)、找問題、找差距、找方法，全面繼續(xù)推進(jìn)PPP項(xiàng)目，激發(fā)大西安高質(zhì)量發(fā)展新活力。

針對(duì)西安市PPP項(xiàng)目推進(jìn)中的不足，王永康現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)問：“到底是不會(huì)干?還是不愿干?如果不會(huì)干，我們可以培訓(xùn)指導(dǎo)干;如果不愿干，就要考慮換人干!”

今年2月初，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于公布第四批PPP示范項(xiàng)目名單的通知》，最終396個(gè)項(xiàng)目從千余個(gè)項(xiàng)目中脫穎而出，闖入第四批示范項(xiàng)目名單，總投資額7588億元。這也被外界視為強(qiáng)監(jiān)管下，規(guī)范的PPP模式依然受中央支持的明證。

早在2014年中央大力推廣PPP模式，希望借社會(huì)資本介入來提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，進(jìn)而促使政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)財(cái)政體制改革和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，作為全面深化改革的重要抓手。不久后PPP呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，比如財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2015年底進(jìn)入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目計(jì)劃總投資額躍升至8.7萬億元，2016年底這一數(shù)字飆升至13.5萬億元。

從野蠻生長走向規(guī)范

PPP野蠻生長帶來不少問題。比如一些把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善，社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)。

PPP潛在風(fēng)險(xiǎn)引起了官方高度重視，2017年P(guān)PP主題詞從發(fā)展轉(zhuǎn)向了規(guī)范。

去年5月，財(cái)政部聯(lián)合發(fā)改委、一行三會(huì)、司法部發(fā)文，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。國務(wù)院國資委發(fā)文要求PPP主力軍中央企業(yè)管控PPP風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限防止過度推高杠桿水平。

去年11月，財(cái)政部對(duì)總投資超17萬億元的萬余個(gè)PPP入庫存量項(xiàng)目進(jìn)行集中清理，清退不合規(guī)項(xiàng)目，目前各地已經(jīng)清退了不合規(guī)的PPP項(xiàng)目。

國家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平曾告訴第一財(cái)經(jīng)記者，PPP項(xiàng)目資本金部分來自資管產(chǎn)品募集的資金，而《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》加強(qiáng)對(duì)資管產(chǎn)品監(jiān)管，這對(duì)PPP項(xiàng)目資金影響較大。

在PPP監(jiān)管風(fēng)暴下，市場(chǎng)信心受到打擊，甚至不少人士認(rèn)為中央封殺PPP模式。華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈康曾告訴第一財(cái)經(jīng)記者，在密集強(qiáng)監(jiān)管下，他接觸到的一些地方官員認(rèn)為PPP模式以后不能做了。

不過，在財(cái)政部清理完P(guān)PP項(xiàng)目庫，規(guī)范的PPP模式邊界愈加清晰后，PPP市場(chǎng)迎來解凍，但規(guī)范依然是今年的主題詞。

金永祥發(fā)現(xiàn)，前述《意見》相比于其他行業(yè)推廣PPP模式的指導(dǎo)意見，將近期政府對(duì)規(guī)范PPP模式操作寫入，這讓文旅PPP項(xiàng)目更好操作，而且這些規(guī)定也適用于其他領(lǐng)域PPP項(xiàng)目。

比如，《意見》稱，各地財(cái)政部門要認(rèn)真組織開展項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，加強(qiáng)本轄區(qū)內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)和超限預(yù)警，嚴(yán)格政府債務(wù)管理，對(duì)政府參股及付費(fèi)項(xiàng)目，加強(qiáng)建設(shè)、運(yùn)營成本控制，嚴(yán)禁政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金;政府不得向社會(huì)資本承諾固定或最低收益回報(bào);政府部門不得為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保;嚴(yán)禁存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。

根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至今年2月底，財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺(tái)中已經(jīng)進(jìn)入操作階段的PPP項(xiàng)目7378個(gè)，入庫項(xiàng)目金額約11.3萬億元。