我國(guó)在政府采購(gòu)法律制度中有明確的防止低于成本價(jià)成交的要求和條款。但如何區(qū)分“合理低價(jià)”與“異常低價(jià)”，始終是個(gè)難題。本期我們來(lái)梳理政府采購(gòu)中的那些“低價(jià)”問(wèn)題，希望對(duì)您有所幫助。

“最低價(jià)中標(biāo)”真的不合理嗎？

最低價(jià)中標(biāo)有一個(gè)不可忽視的前提，那就是這個(gè)投標(biāo)產(chǎn)品必須全方位滿足采購(gòu)文件及采購(gòu)人的需要。在滿足了采購(gòu)人需要的前提下，為什么不可以是最低價(jià)中標(biāo)呢？如果不是最低價(jià)中標(biāo)，又該由什么樣的供應(yīng)商來(lái)中標(biāo)呢？所以，取消最低價(jià)中標(biāo)的做法，并不可行。而且，即使取消最低價(jià)中標(biāo)，也并不能自然形成價(jià)高一定質(zhì)優(yōu)的買賣博弈機(jī)制。

最低價(jià)中標(biāo)是國(guó)際通行的評(píng)標(biāo)辦法?！妒澜缳Q(mào)易組織政府采購(gòu)協(xié)議》有規(guī)定："在價(jià)格是唯一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，應(yīng)將合同授予報(bào)價(jià)最低的投標(biāo)供應(yīng)商"。《國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行貸款和國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)信貸采購(gòu)指南》有一條表述是：“合同應(yīng)該授予具有最低評(píng)標(biāo)價(jià)的投標(biāo)，而不一定是報(bào)價(jià)最低的投標(biāo)"。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法符合國(guó)際慣例，是不應(yīng)該被取消的。我們應(yīng)該遏制的是低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)，而不是合理低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。

低于成本價(jià)如何認(rèn)定？

一般來(lái)說(shuō)，貨物類項(xiàng)目中，貨物成本構(gòu)成=構(gòu)成貨物主要原料的進(jìn)價(jià)（包括稅收）+集成貨物的人工成本+管理成本+運(yùn)輸成本+售后服務(wù)費(fèi)用。工程類項(xiàng)目的成本價(jià)，目前主要是依據(jù)各省或各地出臺(tái)的建筑工程預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范進(jìn)行概算。服務(wù)的成本價(jià)極為特殊，因?yàn)椴煌?wù)類型的成本構(gòu)成不同。

有了統(tǒng)一的成本價(jià)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，在認(rèn)定供應(yīng)商是否惡意低價(jià)投標(biāo)或低于成本報(bào)價(jià)時(shí)，還應(yīng)具體情況具體分析。工程的成本價(jià)可依據(jù)建筑工程預(yù)算定額規(guī)范編制，其正負(fù)誤差為3都屬于正常范圍。供應(yīng)商的報(bào)價(jià)只有低于工程正規(guī)預(yù)算價(jià)的15%以上時(shí)才算惡意低價(jià)投標(biāo)或低于成本報(bào)價(jià)。貨物的成本價(jià)也有一個(gè)公允的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即貨物的成本價(jià)不能低于市場(chǎng)平均價(jià)，這個(gè)市場(chǎng)平均價(jià)中能節(jié)省的只有管理費(fèi)用。影響管理費(fèi)用在市場(chǎng)平均價(jià)中所占比例的因素也有許多，如供應(yīng)商所在地的經(jīng)濟(jì)水平、供應(yīng)商的規(guī)模大小、供應(yīng)商的管理水平等。服務(wù)的成本價(jià)的判斷標(biāo)準(zhǔn)要相對(duì)復(fù)雜一些，需要依據(jù)具體項(xiàng)目具體判斷。

報(bào)價(jià)低于其他投標(biāo)人多大幅度為“明顯低價(jià)”？

87號(hào)令第六十條沒(méi)有明確什么是“明顯低價(jià)”，到底低到什么程度算是“明顯低價(jià)”？筆者根據(jù)多年經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為把投標(biāo)人報(bào)價(jià)低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的平均報(bào)價(jià)20%的確定為“明顯低價(jià)”較合理。當(dāng)然，最終是否認(rèn)定低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)20%的報(bào)價(jià)為“明顯低價(jià)”，決定權(quán)在評(píng)標(biāo)委員會(huì)，但這并不影響采購(gòu)機(jī)構(gòu)在評(píng)標(biāo)前做一些準(zhǔn)備性工作。

如何認(rèn)定低價(jià)供應(yīng)商的價(jià)格澄清是否合理？

根據(jù)87號(hào)令第六十條規(guī)定，被評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為“低價(jià)”的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在合理的時(shí)間內(nèi)提供書(shū)面說(shuō)明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理。

首先，要求供應(yīng)商提供書(shū)面說(shuō)明及證明材料的合理時(shí)間必須明確，不能因?yàn)楣?yīng)商澄清，無(wú)限制地將評(píng)標(biāo)拖延下去。其次，除了書(shū)面說(shuō)明之外，評(píng)標(biāo)委員會(huì)必要時(shí)也可以要求供應(yīng)商提供相關(guān)證明材料。再次，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)供應(yīng)商現(xiàn)場(chǎng)澄清狀況來(lái)認(rèn)定其報(bào)價(jià)是否合理。最后，根據(jù)世界銀行對(duì)低價(jià)投標(biāo)的處理規(guī)則：“如果投標(biāo)人的證明文件能夠解釋其低價(jià)的合理性，則接受投標(biāo)；如果證明文件基本能夠解釋其低價(jià)的合理性，但采購(gòu)方仍認(rèn)為有風(fēng)險(xiǎn)，可以讓投標(biāo)人增加不超過(guò)合同價(jià)格的20%的履約保證金數(shù)量；如果這些證明文件仍不能說(shuō)明其低價(jià)的合理性，則拒絕投標(biāo)”。

為什么軟件開(kāi)發(fā)項(xiàng)目采購(gòu)中經(jīng)常出現(xiàn)超低報(bào)價(jià)？

一般來(lái)說(shuō)，貨物、工程類項(xiàng)目存在大量的原材料、人力、物流等成本，報(bào)價(jià)之間差距有限，超低價(jià)或零報(bào)價(jià)往往出現(xiàn)在軟件開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中。從系統(tǒng)軟件生命周期構(gòu)成的兩階段（即開(kāi)發(fā)階段和維護(hù)階段）分析，系統(tǒng)軟件的成本由開(kāi)發(fā)成本和維護(hù)成本構(gòu)成，比例約為1:2。部分供應(yīng)商為了霸占市場(chǎng)，濫用競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，故意壓低開(kāi)發(fā)成本進(jìn)行投標(biāo)，以此手段擊敗競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手取得中標(biāo)資格，隨后在系統(tǒng)開(kāi)發(fā)的過(guò)程中通過(guò)設(shè)置技術(shù)壁壘、保留源代碼等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的“綁架”，最終利用維保、二次開(kāi)發(fā)陸續(xù)收回后續(xù)成本。

軟件開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中如何判定低于成本價(jià)投標(biāo)？

傳統(tǒng)IT服務(wù)主要包括定制軟件開(kāi)發(fā)、信息系統(tǒng)集成、信息化項(xiàng)目監(jiān)理、系統(tǒng)運(yùn)維服務(wù)等。此類IT項(xiàng)目里雖然也有生產(chǎn)資料折舊等其它成本，但主要是人工成本。以評(píng)標(biāo)角度，判斷IT服務(wù)的成本，主要是看投標(biāo)人報(bào)價(jià)是否低于提供服務(wù)所需的人工成本。

IT服務(wù)的人工成本就是供應(yīng)商員工為本項(xiàng)目所投入的勞動(dòng)成本，計(jì)量單位一般為人日、人月或人年。人工成本主要包括工資、五險(xiǎn)一金、差旅費(fèi)、公攤費(fèi)用等，供應(yīng)商員工的人月成本一般可按月工資的1.5倍—2倍進(jìn)行估算。

為了更便捷地判定成本，在編制招標(biāo)文件時(shí)，可以讓投標(biāo)人在分項(xiàng)報(bào)價(jià)表中，用此類計(jì)量單位給出報(bào)價(jià)。例如軟件開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，可要求對(duì)應(yīng)系統(tǒng)中每個(gè)功能模塊給出人月報(bào)價(jià)和人月數(shù)，兩者相乘即為此模塊的報(bào)價(jià)。

在評(píng)審階段，評(píng)委可從人工成本和投入時(shí)間這兩個(gè)參數(shù)來(lái)評(píng)估報(bào)價(jià)是否低于成本。一是根據(jù)業(yè)界普遍人工成本進(jìn)行估算，評(píng)估人工成本報(bào)價(jià)是否過(guò)低。例如一線城市的開(kāi)發(fā)工程師人月平均報(bào)價(jià)如果低于8000元，就有低于成本的可能。二是根據(jù)IT服務(wù)的具體內(nèi)容，分析預(yù)計(jì)要投入的時(shí)間是否可滿足項(xiàng)目進(jìn)度和建設(shè)要求，這方面要發(fā)揮專家技術(shù)業(yè)務(wù)的特長(zhǎng)，根據(jù)具體項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行判斷。

詢價(jià)采購(gòu)中，最低報(bào)價(jià)相同該如何處理？

根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四十條第四項(xiàng)規(guī)定，采購(gòu)人根據(jù)“符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低”的原則確定成交供應(yīng)商。分析《政府采購(gòu)法》的立法目的，可以發(fā)現(xiàn)：其中最為核心、最能體現(xiàn)規(guī)制政府采購(gòu)活動(dòng)特點(diǎn)的立法目的應(yīng)該是“提高采購(gòu)資金的使用效益”。盡管兩家供應(yīng)商均屬于“質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性要求”的供應(yīng)商，但一般情況下，兩家供應(yīng)商提供的貨物的質(zhì)量、供貨方案和售后服務(wù)不可能完全一致。

因此，可依據(jù)“提高采購(gòu)資金的使用效益”這一立法目的，對(duì)兩家供應(yīng)商提供的貨物技術(shù)性能參數(shù)、供貨或售后服務(wù)方案等方面進(jìn)行比較，擇更優(yōu)者為成交供應(yīng)商。采購(gòu)人如采用該方式選擇成交供應(yīng)商，將使有限的采購(gòu)資金發(fā)揮更大的效益，性價(jià)比最高，符合《政府采購(gòu)法》立法目的中“提高采購(gòu)資金的使用效益”這一原則要求。

禁止供應(yīng)商報(bào)低價(jià)，合理嗎？

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征。但“競(jìng)爭(zhēng)”必須在法律允許的框架下進(jìn)行，也就是公平競(jìng)爭(zhēng)。馬克思曾在《資本論》中闡述到：形成價(jià)值實(shí)體的勞動(dòng)是無(wú)差別的一般人類勞動(dòng),商品價(jià)值并不決定于商品生產(chǎn)者的個(gè)別勞動(dòng)時(shí)間，而決定于社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間，即在現(xiàn)有的社會(huì)正常的生產(chǎn)條件下，在社會(huì)平均的勞動(dòng)熟練程度下制造某種使用價(jià)值所需要的勞動(dòng)時(shí)間。我們對(duì)待是否低價(jià)，必須要認(rèn)定企業(yè)的商品所需要的勞動(dòng)時(shí)間是否低于“社會(huì)平均的勞動(dòng)熟練程度下制造某種使用價(jià)值所需要的勞動(dòng)時(shí)間”。而即使高于，企業(yè)的商品（產(chǎn)品）還有一個(gè)所處的生命周期不同而價(jià)格也不同。如果企業(yè)再采用“低價(jià)格滲透策略”，那么，在政府采購(gòu)活動(dòng)中“一分錢中標(biāo)”（在廈門市信息中心公開(kāi)招標(biāo)外網(wǎng)云服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)中，騰訊云報(bào)出了一分錢的報(bào)價(jià)）就不足為奇了。而到目前，兩年過(guò)去了，也沒(méi)有關(guān)于騰訊云低質(zhì)服務(wù)的相關(guān)報(bào)道。所以不能禁止供應(yīng)商在政府采購(gòu)活動(dòng)中報(bào)低價(jià)行為。

87號(hào)令第六十條等于變相設(shè)置了最低限價(jià)嗎？

87號(hào)令第六十條規(guī)定：評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書(shū)面說(shuō)明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；如果投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理。有人認(rèn)為本條規(guī)定變相設(shè)置了最低限價(jià)。筆者認(rèn)為，87號(hào)令這一規(guī)定與設(shè)置最低限價(jià)這種做法，從根本上說(shuō)都是預(yù)防投標(biāo)供應(yīng)商的惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，但兩者是有實(shí)質(zhì)性差異的。

設(shè)置最低限價(jià)的做法（事實(shí)上是不允許的），所設(shè)置的最低限價(jià)應(yīng)當(dāng)與最高限價(jià)一樣在招標(biāo)文件中事先載明。因此，此做法對(duì)投標(biāo)人報(bào)價(jià)制約是事前的、明確的。而87號(hào)令第六十條規(guī)定的“低價(jià)”是其他投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，是不確定的，對(duì)投標(biāo)人報(bào)價(jià)時(shí)是不應(yīng)該構(gòu)成明顯制約的，但會(huì)對(duì)惡意低價(jià)起到提醒和預(yù)防的作用。因此，投標(biāo)人報(bào)價(jià)時(shí)不需考慮是否超過(guò)某個(gè)規(guī)定值（最低限價(jià)），但必須考慮報(bào)價(jià)是否合理。