《政府采購法》規(guī)定，我國政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合。從法律上確立了我國的政府采購模式,對指導(dǎo)和規(guī)范具體政府采購工作有著十分重要的意義。但是，從一些書籍、文章的論述中來看，對這一規(guī)定的理解還存在著一定的歧解。主要表現(xiàn)為混淆了集中采購和代理采購、集中采購和公開招標(biāo)采購、分散采購和自行采購的概念，忽視了各種概念之間的聯(lián)系和區(qū)別。為了正確理解《政府采購法》的立法精神，準(zhǔn)確把握政府采購的分類，以下具體闡述了我國政府采購主要有三種分類：

一是按照采購項目的通用性或者可集中性不同，政府采購可以分為集中采購和分散采購。

（一）關(guān)于集中采購?！墩少彿ā芬?guī)定：“納入集中采購目錄的政府采購項目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購。”“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。”“納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項目，應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購；屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購；屬于本單位有特殊要求的項目，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)，可以自行采購。”通過這些具體的規(guī)定和《政府采購法》的立法精神，可以給集中采購這樣定義：所謂集中采購就是指對所有或者部分采購人，或者一個部門、一個系統(tǒng)通用的,能夠形成批量的,并依法納入政府集中采購目錄的貨物、工程或者服務(wù)，由政府或者政府部門依法設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一采購的制度或行為。其基本目的在于將各個不同采購單位相同的采購項目集中起來，形成一定的批量優(yōu)勢，獲得一定的規(guī)模效益，從而降低采購成本，提高財政資金使用效益，保證采購貨物、工程或者服務(wù)的質(zhì)量。全面理解集中采購，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真把握以下幾點(diǎn)：

第一，集中采購包含兩種意義。首先，集中采購是一種制度，包括關(guān)于集中采購的各種規(guī)定、辦法和規(guī)范。其次，集中采購是對具體采購項目進(jìn)行采購的一系列活動的總和。

第二，實(shí)行集中采購的政府采購項目是所有或者部分采購單位，至少是一個部門或者一個系統(tǒng)通用的，能夠集中起來統(tǒng)一采購的。只有個別單位或者少數(shù)單位使用，具有特殊性而且用量小，不能形成批量的采購項目，不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集中采購。

第三，實(shí)行集中采購的政府采購項目是依法納入集中采購目錄的。具體采購項目是否實(shí)行集中采購由集中采購目錄進(jìn)行規(guī)定，只要列入集中采購目錄的采購項目，不管數(shù)量多少，也不管金額大小，都要進(jìn)行集中采購。沒有列入集中采購目錄的采購項目，不能要求采購人進(jìn)行集中采購。根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，集中采購目錄只能由國務(wù)院和省一級政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布，其他單位無權(quán)確定集中采購目錄。

第四，集中采購分為集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行的采購和部門集中采購兩種。集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行的集中采購是指所有的或者部分采購單位通用的貨物、工程或者服務(wù)，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。而一個部門或者一個系統(tǒng)有特殊要求，只是本部門或者本系統(tǒng)通用，其他采購單位不使用或者很少使用的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購。《政府采購法》對部門集中采購的具體執(zhí)行沒有明確規(guī)定,但是,從整個法律的系統(tǒng)性和其他具體規(guī)定分析，筆者認(rèn)為，部門集中采購可以由部門或者系統(tǒng)組織，可以委托集中采購機(jī)構(gòu)或者依法認(rèn)定資格的采購代理機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行采購。為便于實(shí)際操作，集中采購機(jī)構(gòu)采購的目錄和部門集中采購的目錄應(yīng)該分別編列。

第五，凡列入集中采購機(jī)構(gòu)采購目錄屬于通用的采購項目，是法定的強(qiáng)制代理采購，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)采購,任何單位不能進(jìn)行自行采購；凡列入部門集中采購目錄的采購項目,本部門或者本系統(tǒng)所屬預(yù)算單位不得進(jìn)行自行采購。如果本單位有特殊要求，需要自行采購的，必須經(jīng)省級以上政府批準(zhǔn)。

第六，納入集中采購目錄的采購項目，應(yīng)當(dāng)盡量集中一定的批量進(jìn)行采購，克服零星采購和分散采購，減少同一采購項目的多次重復(fù)采購。所以，一方面，制定完善的政府采購預(yù)算和政府采購計劃十分重要；另一方面，集中采購機(jī)構(gòu)可以對不同單位相同的采購項目實(shí)行定期的統(tǒng)一采購。

第七，集中采購機(jī)構(gòu)代理采購不一定是集中采購。采購人委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購的未納入集中采購目錄的，或者屬于本部門、系統(tǒng)、單位有特殊要求的采購項目一般應(yīng)當(dāng)實(shí)行分散采購。

（二）關(guān)于分散采購。《政府采購法》除了第七條“政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合”以外，再沒有一處就分散采購進(jìn)行規(guī)定。根據(jù)《政府采購法》關(guān)于集中采購的規(guī)定以及法的內(nèi)在一致性，可以這樣概括：所謂分散采購是指對個別單位或者少數(shù)單位使用數(shù)量小而且具有一定特殊性，不夠或者不宜集中形成批量的政府采購項目，根據(jù)具體采購項目的特點(diǎn)和要求不同，分別或者單獨(dú)進(jìn)行采購的行為。對于分散采購的具體范圍，《政府采購法》沒有明確規(guī)定。從邏輯上理解,凡是沒有納入集中采購目錄的政府采購項目都是分散采購的范圍。但是,由于《政府采購法》調(diào)整的范圍只限于納入集中采購目錄以內(nèi)的和采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項目，而且又明確規(guī)定納入集中采購目錄以內(nèi)的政府采購項目應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購，因此，分散采購的范圍是沒有納入集中采購目錄的、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府采購項目。關(guān)于分散采購有以下兩點(diǎn)需要特別注意：

第一，分散采購不是自行采購。應(yīng)當(dāng)實(shí)行分散采購的政府采購項目，采購人可以實(shí)行自行采購，可以委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購，也可以委托依法取得認(rèn)定資格的采購代理采購。

第二，采購限額標(biāo)準(zhǔn)和集中采購目錄都是確定是否適用《政府采購法》的標(biāo)準(zhǔn)。限額標(biāo)準(zhǔn)是以采購項目的金額來界定的，集中采購目錄是以采購項目來界定的，二者不能交叉。采購限額標(biāo)準(zhǔn)是指集中采購目錄中沒有的采購項目,只要達(dá)到規(guī)定的金額,就必須按照《政府采購法》的規(guī)定執(zhí)行。所以，在具體執(zhí)行中，凡是應(yīng)當(dāng)集中采購的，不能進(jìn)行分散采購；屬于分散采購范圍的，如果能夠適當(dāng)集中的可以適當(dāng)集中采購。

全面準(zhǔn)確貫徹執(zhí)行《政府采購法》，要準(zhǔn)確把握集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)。凡是沒有納入集中采購目錄,又達(dá)不到采購限額標(biāo)準(zhǔn)的采購項目,不屬于《政府采購法》調(diào)整的范圍，因此，不能硬性要求采購人執(zhí)行《政府采購法》，采購人愿意按照《政府采購法》辦理的例外。

二是按照執(zhí)行采購的主體不同，政府采購可以分為自行采購和代理采購。

（一）自行采購。顧名思義，所謂自行采購就是由采購人就具體采購項目自己進(jìn)行采購的行為。實(shí)行自行采購的只有兩種情況：一是《政府采購法》規(guī)定，采購人“采購未納入集中采購目錄的政府采購項目,可以自行采購,也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購”。就是說，只要沒有納入集中采購目錄的采購項目，采購人可以選擇是自行采購還是代理采購。二是《政府采購法》規(guī)定，納入集中采購目錄“屬于本單位有特殊要求的項目，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)，可以自行采購”。這是指，盡管政府采購項目納入了集中采購目錄，但是采購單位有特殊要求的，可以自行采購，但必須經(jīng)省級政府或者國務(wù)院批準(zhǔn)。需要特別注意的是，自行采購不是“自由采購”,實(shí)行自行采購只是表明采購活動由采購人自己執(zhí)行,絕對不是說可以離開《政府采購法》而進(jìn)行自由采購。自行采購除了執(zhí)行采購的主體是采購人自己以外，采購的原則、政策取向、政府采購預(yù)算、采購的程序、采購方式等等，都必須遵守《政府采購法》的規(guī)定。

（二）代理采購。所謂代理采購是指政府采購人依法將政府采購項目委托給集中采購機(jī)構(gòu)或者依法取得認(rèn)定資格的采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購的制度和行為。根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，代理采購又分為集中采購機(jī)構(gòu)代理采購和認(rèn)定資格的采購代理機(jī)構(gòu)代理采購。

第一，集中采購機(jī)構(gòu)代理采購，是指由集中采購機(jī)構(gòu)代理采購人進(jìn)行采購。集中采購機(jī)構(gòu)代理采購又分為強(qiáng)制性代理采購和可選擇的代理采購。強(qiáng)制性代理采購是指“納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項目，應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購”，采購人不能選擇其他機(jī)構(gòu)或者人員進(jìn)行采購。可選擇的代理采購有兩種情況，一是屬于部門集中采購的政府采購項目，主管部門可以選擇委托給集中采購機(jī)構(gòu)代理采購；二是沒有納入集中采購目錄的，限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府采購項目，采購人可以選擇委托給集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。可選擇的代理采購必須在委托的范圍內(nèi)進(jìn)行。

第二，認(rèn)定資格的采購代理機(jī)構(gòu)代理采購，是指由依法取得認(rèn)定資格的采購代理機(jī)構(gòu)代理采購人進(jìn)行采購?！墩少彿ā芬?guī)定：“采購人可以委托經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格的采購代理機(jī)構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購事宜。”全面準(zhǔn)確理解這一規(guī)定，應(yīng)當(dāng)把握以下幾點(diǎn)：一是認(rèn)定資格的采購代理機(jī)構(gòu)代理采購的范圍，應(yīng)當(dāng)是集中采購目錄中通用的政府采購項目以外的政府采購項目，可以是部門集中采購的采購項目，也可以是采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項目；二是采購代理機(jī)構(gòu)的資格只有國務(wù)院和省級政府有關(guān)部門才能認(rèn)定，市級以下政府及其部門無權(quán)認(rèn)定；三是沒有依法認(rèn)定資格的代理機(jī)構(gòu)不能接受委托辦理政府采購事宜；四是任何單位不能委托沒有依法認(rèn)定資格的代理機(jī)構(gòu)辦理政府采購事宜。五是代理采購必須在委托的范圍內(nèi)進(jìn)行。

第三，凡是代理采購，采購人應(yīng)當(dāng)與采購代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項，約定雙方的權(quán)利義務(wù)。

三是按照采購方式不同，政府采購可以分為公開招標(biāo)采購、邀請招標(biāo)采購、競爭性談判采購、單一來源采購、詢價采購和其他方式采購。

《政府采購法》規(guī)定，政府采購采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。這既從法律上明確了政府采購應(yīng)當(dāng)遵循的采購方式，又從采購方式上對政府采購進(jìn)行了分類。正確理解和執(zhí)行這一規(guī)定，應(yīng)當(dāng)把握以下幾點(diǎn)：

（一）政府采購方式適用于集中采購和分散采購，也適用于自行采購和代理采購。不管是集中采購，還是分散采購；也不管是自行采購，還是代理采購，都必須在這種采購方式選擇一種進(jìn)行采購。

（二）公開招標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為政府采購的主要采購方式，但不是必須采用的采購方式。《政府采購法》規(guī)定：“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。”“采購人采購貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購項目，由國務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上的人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。”理解和執(zhí)行這些規(guī)定，需要注意幾點(diǎn)：一是政府采購項目采用公開招標(biāo)方式應(yīng)當(dāng)達(dá)到一定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，沒有達(dá)到規(guī)定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購項目，不能強(qiáng)制要求進(jìn)行公開招標(biāo)。采購人或者執(zhí)行采購的機(jī)構(gòu)自愿采用的除外；二是工程采購公開招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定執(zhí)行；貨物和服務(wù)采購公開招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)只能由國務(wù)院或者省級政府規(guī)定。設(shè)區(qū)的市及其以下各級政府或者各級政府的部門無權(quán)規(guī)定；三是依法規(guī)定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)適用于集中采購與分散采購、自行采購與代理采購。這四種采購中，只要采購項目的金額達(dá)到規(guī)定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購；四是政府采購項目達(dá)到公開招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，因特殊情況需要采用其他方式的，必須在采購活動前經(jīng)設(shè)區(qū)的市級以上的政府采購監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)。縣級及其下級政府以及各級政府的政府采購監(jiān)督管理部門以外的其他部門都無權(quán)批準(zhǔn)；也不得在采購活動進(jìn)行中或者結(jié)束以后補(bǔ)批，必須在采購活動開始前得到批準(zhǔn)；五是要嚴(yán)肅法律責(zé)任，凡是以化整為零、故意拖延時間或者其他方式規(guī)避公開招標(biāo)的行為，要嚴(yán)格依法進(jìn)行處理。為了防止化整為零，一般來講，一個單位相同的采購項目一年內(nèi)不得采用公開招標(biāo)以外的方式采購兩次以上；六是政府采購采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和詢價以外的任何方式必須得到國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門的認(rèn)定，其他任何單位都無權(quán)認(rèn)定。

（三）公開招標(biāo)以外的其他采購方式，必須根據(jù)政府采購項目的具體情形，按照《政府采購法》的規(guī)定進(jìn)行選擇。